Direcţiile şi perspectivele de consolidare economică a României în actualul context al crizei-corona

• În 2020 – anul pandemiei de COVID-19, scăderea economică severă se manifestă în aproape toate ţările Uniunii, spre deosebire de criza din 2009, când numărul ţărilor cu scădere semnificativă a PIB, de peste 5%, a fost relativ mai redus.

• România a înregistrat, la precedenta criză, scăderi economice severe, de -5,5% în 2009 şi -4% în 2010, când au fost aplicate măsurile de austeritate. Însă, începând cu 2012, România a evoluat spre vârful clasamentului european.

• Între 2013 şi 2019, România a evoluat constant pe „albastru”, cu rate înalte de creştere economică, în 2016 fiind pe locul secund în clasamentul european, însă din 2017 ritmul creşterii economice a încetinit succesiv, până la 4,1% în 2019.

În România, de exemplu, politicile din anii 2015-2019, axate excesiv pe stimularea consumului prin relaxarea fiscală şi creşterea cheltuielilor permanente, au susţinut o creştere economică preponderent cantitativă, lipsită însă de aportul calitativ al investiţiilor şi al reformelor structurale.

Harta contului curent şi dezechilibrele structurale

În evoluţia pe termen lung a unei economii, contul curent al balanţei de plăţi este cel mai cuprinzător indicator macroeconomic de sustenabilitate. Situaţia contului curent ne arată dacă o economie consumă mai mult decât produce, şi deci trăieşte pe datorie, sau dacă acumulează „avuţie” prin excedente în balanţa de plăţi. A nu se înţelege, însă, că deficitele de cont curent sunt întotdeauna şi prin definiţie indezirabile. Problema este permanentizarea lor de-a lungul ciclurilor economice.

• În cazul României, dar nu numai, persistenţa unor deficite de cont curent de amploare merge în tandem cu deficitele bugetare de amploare, ceea ce explică de altfel paradigma „deficitelor gemene” care ne caracterizează începând din 2016.

Harta deficitului bugetar şi panta consolidării fiscale

Harta finanţelor publice ilustrează clar impactul celor două crize asupra deficitelor bugetare. Se observă faptul că, în contextul crizei financiare, deteriorarea soldului bugetar intervine încă din anul 2008 şi devine mult mai accentuată în 2009.

În schimb, criza-corona a trecut pe „roşu”, simultan, aproape toate bugetele statelor UE, după un an 2019 în care doar România nu a respectat pragul de 3% deficit bugetar, conform criteriilor de convergenţă nominală.

• Grecia, Irlanda, Spania, Portugalia, Marea Britanie sunt ţările cu cele mai severe deficite bugetare şi pentru cei mai mulţi ani, în contextul crizei financiare din 2009, ceea ce explică şi povara în materie de datorie publică, devenită stringentă.

• Ţările nordice, Suedia, Finlanda, Danemarca au reuşit performanţa să respecte pragul de 3% deficit bugetar chiar şi în contextul crizei economice, în timp ce ţările sudice, Franţa şi Spania, au evoluat cu deficit excesiv până în anul 2016.

• Italia, aflată sub povara datoriei publice, a revenit încă din 2012 la respectarea pragului de deficit de 3% din PIB, alături de ţări precum Cehia, Austria, Ungaria, care au menţinut cu consecvenţă traiectoria consolidării fiscale.

• Germania, începând chiar din 2012, a înregistrat 7 ani de excedent bugetar, cea mai puternică performanţă de acest fel, împreună cu ţările nordice şi cu Estonia, ţară cu 6 ani de excedent bugetar şi aflată în topul creşterii economice post-criză.

• România a rămas doi ani consecutivi  cu deficit bugetar de peste 6% din PIB, iar următorii doi ani (2011 şi 2012)  cu deficite bugetare de 5,4 şi 3,7% din PIB, revenind din 2013 pe teritoriul convergenţei nominale.

• Bulgaria este, cel mai probabil, ţara cu cea mai puternică consolidare fiscală din Europa de Est, reuşind să revină pe teritoriul convergenţei nominale chiar din 2011, şi pe excedent bugetar vreme de 4 ani consecutivi, în intervalul 2016 – 2019.

• În 2021 – primul an după criza-corona, estimările în privinţa deficitelor bugetare seamănă izbitor de mult cu situaţia finanţelor publice din 2010 – primul an după vârful crizei financiare. Diferenţa semnificativă ţine de traiectoria net diferită a creşterii economice, care pare să revină în mod uniform după criza-corona.

Rămâne însă preocuparea pentru reducerea deficitelor bugetare în anii post-criză, cu precădere în contextul poverii crescânde a datoriei publice la nivelul UE.

Harta datoriei publice şi straturile sustenabilităţii

Criza din 2008-2009 a fost asimilată, prin implicaţiile ei financiare, cu aşa-numita „criză a datoriilor suverane”, devenită o ameninţare pentru însuşi establishmentul instituţional al UE. Este emblematic, în acest sens, cazul ţărilor PIIGS (Portugalia, Italia, Irlanda, Grecia, Spania), utilizat ca argument „fără alternativă” în favoarea politicilor de austeritate. Harta datoriilor publice devine, astfel, relevantă pentru politicile economice post-criză şi pentru implicaţiile acestora pe termen lung.

• Înainte de criză, doar Italia şi Grecia aveau datorii publice de peste 90% din PIB. Ulterior crizei, 8 ţări s-au „trezit” cu datorii publice peste 90% din PIB, din care Portugalia, Italia şi Grecia au ajuns, pentru mai mulţi ani, la peste 120% din PIB.

• În raport cu situaţia ante-criză, categoria ţărilor cu datorie publică între 60 şi 90% din PIB a crescut cu 8 ţări, astfel încât respectarea pragului de datorie publică de 60% din PIB, potrivit criteriilor de la Copenhaga, devine excepţia de la regulă.

• Numărul ţărilor cu datorii publice mai mici de 30% din PIB a scăzut de la 10, la nivelul anului 2007, la doar 3, ca urmare a crizei financiare. Estonia, Luxemburg şi Bulgaria domină constant topul ţărilor cu cele mai mici datorii.

• Prin consolidarea finanţelor publice în perioada 2016 – 2019, mai multe ţări au intrat pe „verde”, cu un nivel al datoriei publice de sub 60% din PIB. Olanda, Finlanda, Germania, Irlanda au revenit astfel la criteriile de convergenţă nominală.

• Odată cu deteriorarea severă a finanţelor publice în 2020, în anii următori se va relua şi ciclul creşterii datoriilor publice, ceea ce ridică din nou problema ajustărilor bugetare şi a gradului în care poate fi temperată povara datoriilor publice.

Harta ajustărilor bugetare şi efortul de consolidare fiscală

Harta ajustărilor bugetare evidenţiază, astfel, ţările care au recurs la un efort mai consistent de consolidare fiscală, respectiv ţările care au ales calea consolidării fiscale graduale, mai degrabă ca efect al redresării economice, şi nu neapărat ca politică de „asanare” a finanţelor publice, prin măsuri de austeritate.

De asemenea, pentru 2009 şi 2020, anii de referinţă ai celor două crize, saltul exploziv al deficitelor bugetare este surprins prin calibrarea reprezentării în raport de intensitatea creşterii deficitelor, asociate prin culori specifice (vezi legendă).

• Astfel, în 2009, anul critic al crizei financiare, doar 7 state membre au înregistrat creşteri ale deficitului bugetar de peste 6 puncte procentuale, comparativ cu anul anterior. În 2020, anul crizei-corona, doar 3 state membre par să înregistreze creşteri ale deficitului bugetar mai mici de 6 puncte procentuale, în raport cu 2019.

• În 2009, deteriorarea finanţelor publice a fost rezultatul recesiunii economice şi al căderii aferente a veniturilor bugetare, preocuparea de politică în anii post-criză fiind aceea de consolidare fiscală şi revenire în cadrul criteriilor de convergenţă.

• Între 2010 şi 2018, pe harta ajustărilor bugetare predomină, în general, efortul de consolidare fiscală, majoritatea ţărilor UE evoluând pe „albastru” şi „verde”. 2019, prin reversarea trendului de consolidare fiscală şi corelat cu harta creşterii, pare să indice încetinirea expansiunii economice, semnul unei noi evoluţii ciclice.

• Grecia, Estonia, Lituania, România şi Spania sunt ţările care, imediat după 2009, au trecut pe „albastru” şi au experimentat cea mai intensă consolidare fiscală, prin măsuri de ajustare a deficitului bugetar cu circa 2 puncte procentuale faţă de 2010.

• Ţările ale căror deficite bugetare au continuat să se adâncească şi în 2010, cum ar fi Polonia, Germania, Portugalia, Irlanda, au trecut pe „albastru” în anul imediat următor, începând în 2011 parcursul de consolidare a finanţelor publice.

• Irlanda, de exemplu, a fost de-a lungul a 4 ani consecutivi, între 2007 şi 2010, campioana deficitului bugetar. Însă, din 2011, Irlanda a trecut pe „albastru” pentru 5 ani consecutivi, reuşind să revină consecvent la convergenţa nominală, din 2015.

• România s-a plasat, din 2010 şi până în 2015, pe „albastru” şi „verde”, deci pe culoarul unei consolidări fiscale intense. Începând cu 2016, pe fondul reducerilor de taxe şi impozite, situaţia finanţelor publice s-a deteriorat continuu şi agresiv.

• În 2020, explozia deficitelor bugetare este atât rezultatul stării de lockdown din economie, cât şi al creşterii puternice a cheltuielilor bugetare (cheltuieli sanitare, destinate combaterii pandemiei COVID-19, dar şi cheltuieli anti-criză, destinate susţinerii unor sectoare economice, prin ajutoare de stat, plata şomajului tehnic).

• În 2021, pentru majoritatea statelor UE sunt estimate eforturi de consolidare bugetară de 2-3 puncte procentuale din PIB faţă de anul anterior. Pe de o parte, cheltuielile cu destinaţie sanitară se vor restrânge treptat şi, pe de altă parte, redresarea economică va atenua, în mod natural, deteriorarea finanţelor publice.

Din acest punct de vedere, analiza ajustărilor macro în condiţiile celor două crize necesită o atentă privire comparativă, pentru nuanţe relevante în planul soluţiilor.

Crizele în oglindă – cauze diferite, manifestări diferite, dezechilibre pe măsură

Pentru acurateţea concluziilor, este important de înţeles că cele două crize supuse analizei nu au nici cauze şi nici manifestări identice. Momentul 2009 şi momentul 2020 sunt, pur şi simplu, din filme diferite, deci trebuie vizionate şi tratate diferit.

Criza din 2008-2009 a fost una primordial financiară, deci economică prin natura sa, adică manifestarea de manual a „ciclului economic” bazat pe expansiunea puternic prociclică a politicilor monetare.

În schimb, criza economică a anului 2020 este rezultatul anticipat şi asumat al pandemiei de COVID-19, fiind consecinţa măsurilor de lockdown, nu reflectarea unor „dereglări” per-se în mecanismele economice.

România la extreme: de la austeritate la deficit excesiv

Privind retrospectiv, pot fi desprinse câteva concluzii importante în privinţa României.

În primul rând, se poate spune că, în 2010, România a experimentat unul dintre cele mai severe eforturi de consolidare fiscală dintre ţările UE, deşi povara datoriei publice încă nu devenise constrângătoare, aşa cum par să evolueze lucrurile în anii crizei-corona. Aşadar, „pachetul de austeritate” aplicat de România, prin ajustările bugetare din anii 2010-2011, pare să fi fost disproporţionat.

În al doilea rând, dacă ne raportăm la ritmul de creştere economică din anii post-austeritate, ajustările bugetare nu par să fi ţinut economia pe loc, spre deosebire de cazul altor ţări. Astfel, de la coada clasamentului, România a sărit destul de rapid pe „galben”, în anii 2011-2012, şi apoi pe „albastru” – adică la rate de creştere de peste 3% din PIB în anii 2013-2014. Aceste evoluţii par să reflecte, spre deosebire de alte ţări, şi absenţa unor constrângeri semnificative din partea datoriei publice, la vremea respectivă.

Se degajă totuşi o concluzie importantă, aproape o ironie istorică, în ceea ce priveşte trecerea României prin criză. Ambele crize, atât cea financiară, cât şi criza-corona, au găsit România la fel de nepregătită din perspectiva sustenabilităţii parcursului economic şi a spaţiului fiscal de intervenţie.

Şi înainte de criza financiară din 2008-2009, şi înainte de criza-corona din 2020, România poza în campioană a creşterii economice. Pe harta creşterii economice, în anii premergători crizelor, România se găsea pe „albastru”, printre primele ţări în ierarhia UE. În schimb, pe harta soldului bugetar, în aceiaşi ani premergători crizelor, România se găsea pe „portocaliu”, cu deficite de 5,4% în 2008 şi 4,4% din PIB în 2019, la coada clasamentelor ţărilor UE. Iar această „creştere pe deficit” are, totuşi, puţine în comun cu principiile sustenabilităţii!

De aici deducem că este ceva greşit cu modelul de dezvoltare al României din ultimii ani, ceva care nu poate fi schimbat decât printr-un apel la responsabilitate, viziune pe termen lung şi reforme pentru sustenabilitate.

Este un fapt că România nu a beneficiat vreodată de un rating de ţară care să faciliteze finanţarea dezechilibrelor financiare în vremuri de criză, tocmai atunci când este mai mare nevoie. În corolar, să ne reamintim că pe fondul crizei din 2008-2009, în ciuda unui efort semnificativ de consolidare fiscală din 2010-2011, datoria publică a României a sărit în doar 5 ani de la 12% din PIB în 2008, la 37% din PIB în 2012. Acesta este cel mai abrupt salt al datoriei publice în anii respectivi.

Ca ironie a istoriei economice, măsurile de austeritate adoptate în România în anul 2010 şi-au cerut revanşa politică, obţinută sub forma măsurilor populiste din perioada 2017-2019, unele iniţiate în 2015 – prin relaxarea fiscală de amploare.

Consecinţa a fost aceea că efortul dureros de consolidare fiscală din anii de criză, injust pentru românii care au suportat nota de plată a austerităţii, s-a risipit de-a dreptul nejustificat, tocmai în anii de creştere economică. Astfel, în 2020, România a fost găsită din nou pe picior greşit de criza-corona, lipsită de spaţiul bugetar atât de necesar pentru gestionarea crizei sanitare şi pentru susţinerea economiei.

Concluzii prospective la criza-corona şi decizii de politică economică

Odată cu atenuarea crizei sanitare, perspectivele economice vor reveni şi ele în teritoriu pozitiv, iar vârful dezechilibrelor bugetare din 2020 va fi resorbit în mod progresiv, în condiţii de revenire a creşterii economice, cel mai probabil începând cu trimestrul 2 al anului 2021. Cu toate acestea, rămân o serie de provocări.

• În 2020, scăderea economiei României va fi una moderată în comparaţie cu evoluţiile altor ţări. Chiar dacă România nu a înregistrat o revenire în V, potrivit definiţiei de manual bazată pe dinamica trimestrială, în 2021 există premise bune pentru o creştere economică de peste 4%, conform estimărilor actuale, iar în 2022 vom putea reveni la nivelul economic de dinaintea crizei-corona.

• Date fiind diferenţele definitorii – la nivel de cauze şi manifestări economice – între criza-corona şi criza financiară de acum un deceniu, putem estima refacerea relativ mai rapidă a situaţiei finanţelor publice, iar eforturile de consolidare fiscală vor trebui să fie mai puţin apăsătoare, ca ajustări bugetare şi costuri sociale.

• În planul deciziei de politică economică şi în legătură cu nevoia de consolidare fiscală, o abordare de tip „wait and see” poate căpăta sens, cel puţin în privinţa incertitudinilor sanitare care influenţează puternic sentimentul economic.

• Însă reformele structurale şi consolidarea fiscală nu mai pot fi amânate, deoarece România are de recuperat derapaje istorice, premergătoare crizei COVID-19, şi care nu pot fi rostogolite la nesfârşit, în condiţiile în care estimările actuale deja indică atingerea în 2021 a procentului de 50% din PIB datorie publică.

• Calea de mijloc pentru România ar fi reprezentată de o ajustare a deficitului bugetar pe un trend de tipul 7-5-3, conform obiectivelor deja anunţate, eventual cu un plus de ambiţie în funcţie de revenirea creşterii economice. De exemplu, o ajustare de circa 2,5 puncte procentuale, precum cea prefigurată în bugetul pentru 2021, pare a fi în linie cu dinamica estimată a ajustărilor de la nivel european.

• Una din provocările construcţiei bugetare pentru 2021 vizează însă gradul în care ajustarea bugetară nominală (cash şi ESA) va reprezenta o ajustare consistentă şi în termeni structurali, ca indiciu al unei consolidări fiscale sănătoase.

• Este deja imperativă îmbunătăţirea eficienţei în colectarea veniturilor bugetare, printr-o administrare fiscală digitalizată, care să atragă disciplină şi transparenţă în sistemul fiscal. Este totodată indispensabilă optimizarea cheltuielilor bugetare, prin mecanisme obiective de prioritizare şi eficientizare a folosirii banilor publici.

• România are nevoie de un pachet clar de reforme structurale, cu precădere în sănătate, educaţie şi administraţie, de soluţii legislative în domeniul achiziţiilor publice şi al fondurilor europene, dar şi de viziune strategică privind arhitectura sistemului financiar, ca factor esenţial în susţinerea marilor proiecte de investiţii.

• Pachetul consistent de fonduri europene din perioada de programare 2021-2027, inclusiv fondurile alocate prin Mecanismul de redresare şi rezilienţă, sunt cele mai „ieftine” şi sigure surse de finanţare a investiţiilor şi reformelor necesare, iar România are datoria de a exploata pe deplin aceste oportunităţi.

• Succesul reformelor şi relansarea economică vor fi influenţate semnificativ de coerenţa deciziilor şi corelarea setului de politici fiscal-bugetare şi monetare, pentru susţinerea în continuare a încrederii investitorilor şi a mediului de afaceri.

• Este esenţială manifestarea unui parteneriat real între stat şi mediul de afaceri, construit pe principiile onestităţii, transparenţei şi dialogului, parteneriat care devine condiţie sine qua non pentru eficienţa reformelor şi a politicilor economice.

• Măsurile de politică economică trebuie setate cu prudenţă, inclusiv cu gândul la o viitoare criză, pentru ca unele dintre soluţiile la criza-corona să nu potenţeze cumva cauzele unei noi crize economice, întârziată poate prin apariţia COVID-19.

• În plan global, economia va continua să internalizeze schimbări structurale şi ajustări macroeconomice, transformări digitale şi ample progrese tehnologice, iar criza-corona devine astfel o lecţie de adaptare şi flexibilitate a economiei, în regim disruptiv.